Patrick Salez

Genèse, contenu, processus de ratification

Le Mercosur (de l’espagnol Mercado Común del Sur ) est une alliance constituée en 1991 par l’Argentine, le Brésil, l’Uruguay et le Paraguay – rejoints par la Bolivie fin 2023. L’Accord de libre échange (ALE) UE-Mercosur, dont les négociations ont commencé en 2000, est le plus important de l’UE et concerne 730 millions de personnes. Il revêt un volet de coopération politique et un volet commercial, sous compétence de la Commission dont nous traitons ici. Après 19 ans de négociations, un accord est conclu mais il est rejeté en 2020 par 6 États-membres (EM) dont la France. En 2022, la Commission voit dans le retour au pouvoir de Lula une fenêtre d’opportunité  pour le finaliser. Les négociations reprennent jusqu’en 2024 avec l’ajout d’un protocole additionnel recèlant quelques améliorations : il intègre le climat et un engagement du Mercosur à réduire la déforestation, il met en avant les droits des peuples et leurs conditions de travail et la Commission crée un fonds de compensation d’1 Md d’euros pour les secteurs agricoles fragilisés.

Avec cet ALE, les secteurs les plus stratégiques de chaque partie bénéficieront d’une réduction progressive de 92% des droits de douane sur une période de 0 à 16 ans selon les produits. Du côté des exportations européennes qui représentent 84 milliards (Mds) d’euros et concernent 30 000 entreprises, l’abolition des barrières douanières du Mercosur génèrera un gain annuel de 4 Mds d’euros. Elles concerneront l’automobile, la chimie, la pharmacie, le textile, les cosmétiques, les transports, et les services ainsi que l’accès des grandes entreprises aux marchés publics (eau et énergie). L’UE exportera également des produits agricoles tels qu’alcools, huile d’olive et chocolat ainsi que 357 Indications Géographiques Protégées (IGP dont 64 françaises) dont l’imitation sera interdite au sein du Mercosur : nombreux fromages, beurres, viandes et charcuterie, vins et spiritueux, riz de Camargue, huîtres Marennes-Oléron, pruneaux d’Agen, lavande de Haute Provence. Le Mercosur exportera des produits agricoles dont 99 000 t de viande bovine (quota de 1,6% de la production de l’UE), 180 000 t de viande de volaille (quota de 1,4% de la production de l’UE) et 180 000 t de sucre. Ainsi que des minerais stratégiques (cuivre, lithium, cobalt, nickel, graphite, silicium) dont il détient de grandes réserves : autant de ressources dont l’UE a besoin pour ses technologies vertes (éoliennes, batteries électriques, semi-conducteurs).

Le 6 décembre 2024, Ursula von der Leyen signe l’ALE à Montévidéo, malgré le rejet du gouvernement français, ouvrant un processus de ratification dont les modalités ne sont pas encore fixées : vote de l’ensemble de l’ALE en procédure longue, (Conseil à l’unanimité avec droit de véto, puis Parlement européen (PE) puis Parlements nationaux et régionaux dans les pays fédéraux) ou séparation entre accords commercial et politique, le premier n’étant soumis qu’au vote du Conseil à majorité qualifiée (55% des EM, 65% de la population) et du PE. La France cherche à constituer une minorité de blocage de 4 EM, représentant au moins 35% de la population. Elle pourra compter sur l’Autriche et l’Irlande, voire sur l’Italie et la Pologne.

Quelques réponses aux 3 principales attaques subies par l’ALE

1) Un Accord incompatible avec la lutte contre le dérèglement climatique !

La remise en cause des longues chaînes de valeur et des échanges avec des partenaires lointains a du sens. Cet ordre commercial met en jeu des transports et une consommation d’énergie fortement émetteurs de CO2 et rend la traçabilité de l’impact environnemental des produits beaucoup plus complexe. Les voies de transport optimisées (par ex. maritimes) peuvent rassurer mais les modes de production restent préoccupants : on peut déplorer le modèle d’alimentation d’un élevage européen gavé au soja, largement importé du Mercosur et nuisible à la souveraineté alimentaire de l’UE.

Au delà de cette critique écologique, qui vaut pour l’ensemble de la mondialisation et doit conduire à raccourcir les chaînes de valeur et à relocaliser certaines activités, cet ALE est, avec celui passé avec la Nouvelle-Zélande, le premier à faire du respect de l’Accord de Paris une clause suspensive. Le Mercosur s’y engage à réduire la déforestation. La politique commerciale européenne devient l’un des instruments d’un Pacte Vert en souffrance.

2) « Automobiles contre bétail », l’agriculture est toujours la variable d’ajustement des négociations !

L’agriculture n’est pas une variable d’ajustement : les principes de l’ALE relèvent de l’histoire du commerce et l’échange « agriculture contre industrie » était au cœur de la théorie des « avantages comparatifs » de Ricardo en 1817. Il l’illustrait par les échanges du drap britannique contre le vin portugais, chaque pays se spécialisant dans son secteur le plus compétitif. Au-delà de sa composante agroalimentaire, il faut examiner l’ALE de façon globale dans tous ses bénéfices pour l’UE : industrie, ouverture de marché publics et minerais stratégiques. Un ALE est donnant-donnant, il faut éviter d’opposer les secteurs entre eux. Et s’il est un domaine français où l’agriculture est une variable d’ajustement, c’est la place minimale qui lui est faite dans le partage de la chaîne de valeur alimentaire, allant des producteurs aux distributeurs, que la loi EGALIM ne parvient pas à rehausser.

L’ALE s’inscrit dans un contexte géopolitique qui pèse sur ses négociations. La pandémie, la guerre en Ukraine, le commerce déloyal chinois et le protectionnisme états-unien ont mis en évidence les risques de la dépendance européenne. L’importation de minerais stratégiques du Mercosur permettra à l’UE de diversifier ses sources. Si la pression de négociation sur le Mercosur est trop forte, celui-ci se rétractera et la Chine (premier partenaire commercial du Brésil) sautera sur l’occasion. L’UE, qui peine à relever le défi de sa compétitivité, a besoin de cet ALE.

3) L’Accord autorise l’importation de produits agricoles ne respectant pas les normes européennes, il fragilise certaines filières !

Contrairement à ce qui est souvent reproché, toutes les conditions sanitaires en vigueur dans l’UE s’imposent au Mercosur, en application de l’accord SPS (Sanitary and Phytosanitary Standard) de l’OMC. Les mesures miroirs de la législation européenne s’imposent à tous les ALE, en particulier l’interdiction de la viande aux hormones et de l’usage des antibiotiques ainsi que les LMR (limites maximum de résidus) pour les pesticides. S’y ajoute une clause miroir, spécifique à cet ALE : une suppression des droits de douane sur les œufs, conditionnée au respect des normes de l’UE en matière d’élevage des poules pondeuses. Le risque ne réside donc pas dans la différence de normes mais dans le manque d’efficacité des procédures de contrôle : qu’ils soient effectués sur place par l’Office vétérinaire de la Commission ou aux frontières par les douanes des EM, ils sont réalisés par échantillonnage et l’UE devra progresser sur ce plan (pourquoi pas des organismes certificateurs indépendants ?). Il faut aussi reconnaître la faible prise en compte par le Mercosur du bien-être animal pour lequel seules les conditions d’abattage figurent dans l’ALE. Son instrument de coopération réglementaire permettra de progresser vers un rapprochement de toutes les normes. Et rappelons une donnée structurelle incontournable : les produits agricoles du Mercosur ont des coûts de revient très inférieurs à ceux de l’UE et sont donc plus compétitifs.

L’élevage bovin est un secteur fragile, en régression partout en Europe à l’exception de la Pologne et très affecté par les épizooties et un taux de pauvreté élevé. Il ne faut pas, pour autant, craindre une invasion des marchés européens même si l’exportation se concentre partiellement sur le segment spécifique de l’aloyau : le nouveau protocole à introduit un mécanisme « de sauvegarde » pour protéger les filières fragiles des importations massives. Et l’exemple du CETA montre que, 7 ans après la signature de l’accord commercial, le quota fixé est loin d’être atteint : le Canada a tout simplement augmenté ses exportations vers d’autres pays moins regardants sur les normes. La Commission s’est en outre engagée à mettre en place un fonds de compensation d’1 Md d’euros pour protéger cette filière, avant toute autre.

Dans sa feuille de route sur la PAC post-2027, le commissaire Christophe Hansen a décliné une dizaine de priorités dont deux ont trait aux enjeux ci-dessus : un soutien renforcé à l’élevage et une amélioration des stratégies de négociation commerciale. Espérons qu’elles feront leur chemin.

Géopolitique et souveraineté économique : deux priorités mises en avant par la première mandature (2019−2024) de la Commission von der Leyen, aux côtés de son Pacte Vert climatique. Mais des forces centrifuges issues des États-membres (EM) sont venues contrecarrer leur mise en œuvre. Le positionnement diplomatique de l’UE face au conflit Israël-Hamas affiche par exemple « 50 nuances » entre l’attitude résolument pro-israélienne de l’Allemagne et de l’Autriche et la sensibilité affirmée à la cause palestinienne de l’Espagne et de la Belgique.
En marge de la règlementation en faveur de la souveraineté économique, élaborée par l’hyper-actif commissaire Thierry Breton, les entreprises nationales jouent leur propre carte en mettant à profit l’IRA (l’Inflation Reduction Act), mis en place par Biden, qui consacre 500 milliards de dollars aux technologies et énergies propres sur le sol fédéral. Ainsi les entreprises allemandes développent largement leur activité aux États-Unis, bénéficiant d’un cadre règlementaire favorable, des subventions de l’IRA et d’une énergie trois fois moins chère. Une bataille entre EM s’est en outre engagée pour attirer les industries d’avenir états-uniennes sur leurs territoires, les moins-disants sociaux de l’Est poussant leur avantage.

Un choc multiple est à attendre de la nouvelle ère Trump : au plan sécuritaire en ce qui concerne l’Ukraine, Israël et le chantage au retrait de l’OTAN ; au plan diplomatique, avec la remise en cause des organisations multilatérales, dans la prolongation du retrait de l’UNESCO et de l’OMS et d’une attitude pour le moins frileuse vis-à-vis de l’OMC ; au plan économique avec une série de pressions en faveur du MAGA (« Make America Great Again ») dans les secteurs des technologies propres, de l’énergie et de l’IA ; au plan commercial avec la hausse des tarifs douaniers à 10 voire 20%.

Placée au pied du mur, l’UE est appelée à une forte coordination pour répondre à ces enjeux. Elle tentera d’opposer la force de son droit et de son marché à la puissance sans foi ni loi trumpiste : voie diplomatique « soft » dans les conflits ukrainien et israélien, renforcement des capacités de défense, diversification des sources d’énergie, relance de la souveraineté économique (en prenant la place de l’IRA que Trump souhaite supprimer).
En matière commerciale, l’UE a perdu sa naïveté en rodant des instruments de rétorsion face à la Chine. La forte imbrication économique entre États reste un indubitable facteur tampon des rapports de force : ainsi, près de la moitié des importations européennes de Gaz naturel liquéfié (GNL) proviennent des États-Unis tandis que l’UE est le premier importateur du GNL nord-américain. Dans cette relation win-win, les deux partenaires se tiennent par la barbichette en pratiquant la réciprocité des augmentations de taxes, les menaces se réduisant dans les faits à des instruments de négociation. Un autre frein aux ambitions protectionnistes de Trump est que l’augmentation des taxes à l’importation favoriserait l’inflation domestique, alors même que la candidat a axé sa campagne sur sa diminution. Dans un tel contexte, nos viticulteurs et producteurs de cognac, ainsi que nos secteurs pharmaceutique et aéronautique n’ont peut-être pas tant de souci à se faire.

L’obstacle principal à la stratégie de riposte européenne réside de toute évidence dans l’amplification des forces centrifuges rappelées ci-dessus. On peut compter sur Trump pour agiter les armes sécuritaires, énergétiques et commerciales afin de diviser les EM, à l’image de Poutine exploitant la dépendance contrastée des EM à son gaz. Vis-à-vis du parapluie de l’OTAN, 50 nuances existent entre l’atlantisme de la Pologne, des pays baltes et de la Grèce et la volonté d’autonomie de la France et de l’Espagne. La conciliation sera délicate entre partisans d’une politique industrielle européenne régulée (dont la France) et adeptes de l’ouverture comme gage de compétitivité et d’innovation (Pays-Bas, Allemagne, pays scandinaves).
Au plan commercial, la France se positionne sur une certaine fermeté, au contraire de l’Allemagne et de l’Italie, dont le volume d’exportations industrielles vers les États-Unis est important. Malgré le plan REPowerEU, destiné à réduire la dépendance européenne aux énergies fossiles russes, chaque EM y va de sa stratégie : l’Allemagne a négocié des accords gaziers avec le Qatar et les Émirats arabes unis, l’Italie a procédé de même avec l’Algérie. Ce « sauve qui peut » national installe un rapport de force permanent dont il ne faudrait pas qu’il détourne l’UE de son ambition politique en réduisant son rôle à la résolution des conflits internes.
Trump devrait agiter les forces populistes et d’extrême-droite dans certains EM : Orban en Hongrie, Fico en Slovaquie, parti Fratelli en Italie, PiS polonais susceptible de revenir aux affaires en mai 2025, élection envisageable de Marine Le Pen. Son objectif étant de constituer un axe national-populiste européen, opposé au droit, aux excès de normes, à toute entrave bruxelloise à la souveraineté. Il saura également exploiter la crise de leadership qui sévit en Allemagne, en France et (au niveau régional) en Espagne. Ses appuis sont moins nettement identifiables au sein du Parlement européen où le groupe de droite radicale et les deux groupes d’extrême-droite, totalisant 187 députés (26 % du total), sont divisés en matière de politique extérieure.

La période de transition qui court aux États-Unis jusqu’au 20 janvier 2025 permet à l’U.E de forger ses armes. Irons-nous vers une salutaire cohésion ou la fragmentation l’emportera-t-elle sur le volontarisme politique des Institutions bruxelloises ? Les EM éprouvent quelques difficultés à conjuguer identité nationale et appartenance à un ensemble plus vaste, pesant dans les échanges internationaux. Comprendront-ils que leur avenir passe plus que jamais par la coopération européenne ?

À l’unité des EM et des Institutions, il faudra ajouter celle des peuples car les citoyens supporteront difficilement une impuissance européenne dans une telle situation de crise. Cette unité représente un nouveau défi pour la communication exercée dans chacun des EM : il s’agira de faire entendre largement aux citoyens que l’UE est non seulement nécessaire parce qu’elle est la bonne échelle de réponse géopolitique et géoéconomique au choc trumpiste mais également parce qu’elle est la seule voie de sécurité, de qualité de vie et de protection de leur pouvoir d’achat.

Mario Draghi a commis un rapport essentiel sur le décrochage de compétitivité de l’UE par rapport aux États-Unis. Une solution de résilience commune réside dans un soutien massif à l’innovation et aux investissements verts, ainsi, me semble-t-il, qu’aux secteurs les plus vulnérables. Cela nécessite un nouvel emprunt communautaire : le coup de fouet trumpiste décidera-t-il les « Frugaux » (Autriche, Pays-Bas, Danemark, Suède) à desserrer les cordons de la bourse ? Cela nécessite également de créer un produit d’épargne européen, capable de drainer les 35.000 Milliards d’euros d’épargne privée européenne (dont une partie part précisément aux États-Unis) au profit de l’industrie et des technologies vertes européennes.

À moyen terme, il sera difficile d’échapper à une adaptation de la gouvernance européenne aux enjeux ci-dessus. Il est plus que jamais nécessaire de libérer la prise de décision commune du carcan du vote à l’unanimité et de passer à la majorité qualifiée sur les questions financières, fiscales et de politique étrangère. Et de réfléchir sérieusement aux coopérations dites « renforcées » par lesquelles un noyau dur d’EM pourrait mettre en œuvre de grands projets stratégiques, rejoint progressivement par d’autres pays, au gré de la prise de conscience de leur intérêt.

Il faut voir la nouvelle ère Trump comme une invitation à un sursaut vers plus d’intégration européenne !

Petit test évocateur : répondez sans honte, combien de noms d’eurodéputés français pouvez-vous citer parmi les 79 en poste ? Sachant que la France est la championne des intermittents : au cours de cette législature, 19 eurodéputés se sont présentés aux élections nationales, soit près d’un sur quatre et 8 ont quitté le Parlement. Des élus de poids (Jadot devenu sénateur et Séjourné devenu ministre) ont été remplacés par les suivants de leurs listes : des suivants de moindre envergure politique et de moindre surface médiatique.

Le 9 juin, nous élirons 81 députés français au Parlement européen. Les candidats, têtes de listes des grands partis mises à part, seront de parfaits inconnus. La France détient un autre record, celui-ci plus ridicule qu’attristant : le nombre de listes de candidats. Il y en avait 34 en 2019 et 37 ont été officialisées le 17 mai.
Les petites formations expriment un mécontentement, défendent une cause spécifique, saisissent une occasion de faire parler d’elles sur les marchés et quelques réseaux sociaux. Le tout sur une période infime, la durée de la campagne officielle étant réduite à une portion congrue de 11 jours (du 27 mai à minuit au 7 juin à minuit). 37 listes : heureusement que toutes les listes n’auront pas imprimé leurs bulletins, vous imaginez le temps nécessaire à chaque votant pour trouver la pile qui lui convient !

Électoralement parlant, les « petites » listes n’ont aucun intérêt puisqu’à moins de 5% des voix, elles n’ont droit à aucun eurodéputé.
Ainsi, seules 6 listes sur 34 ont envoyé des élus au Parlement en 2019 et les 28 autres listes ont totalisé 20% des suffrages : une voix perdue sur cinq.
Voter utile, c’est voter pour les listes susceptibles de dépasser 5%.
Parmi celles-ci, voter efficace, c’est voter pour l’un des partis en mesure de renforcer les groupes parlementaires qui feront progresser l’Europe.
Les « petites » listes auraient pu s’associer aux forces qui comptent en faveur de la démocratie, de la justice sociale et de l’écologie. Elles ont préféré se faire un plaisir mesquin, mettant en avant le détail qui différencie plutôt que le socle qui rassemble. Un splendide gaspillage !

Tout cela ajoute de la désaffection électorale et contribuera, si la météo est clémente, à la surpêche en rivière, le 9 juin. Au long des élections européennes — c’est la dixième fournée — la procédure reste désincarnée : on envoie des députés peu connus au sein d’une institution méconnue.
Allez tiens, deux idées pour 2029 : imposer un parrainage de 500 signatures d’élus comme pour les élections présidentielles et allonger la campagne officielle.